L'Arctique et le droit international
Pour information
Hélène Mayrand, professeure
Helene.Mayrand@USherbrooke.ca
Objectifs
Cette capsule vise à faire un survol du droit international qui gouverne la région arctique. À la fin de cette formation, le participant pourra :
- Se familiariser avec la région ainsi qu’avec les enjeux internationaux entourant celle-ci. Pour ce faire, il sera capable d’identifier les États arctiques, les principales conséquences des changements climatiques ainsi que les questions juridiques soulevées par de tels changements.
- Acquérir des notions générales concernant le droit applicable en Arctique. En particulier, le participant pourra cibler et comprendre certains droits et obligations qui découlent de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM).
- Dresser un parallèle entre les enjeux de la région et le type de droit international choisi par les États. Cette formation lui permettra d’identifier les instruments conventionnels adoptés pour compléter la CNUDM et l’appellera à porter un regard critique sur ce droit.
Introduction
La fonte des glaces en Arctique emporte de grands bouleversements et plusieurs acteurs se questionnent à savoir si le droit international est adapté à ces changements. Quoique la région ne soit pas l’objet d’un traité global international, il existe plusieurs règles qui gouvernent la région. Ces règles permettent-elles de protéger l’environnement et les populations vivant en Arctique? Cette capsule de formation permet de faire un survol du droit international qui gouverne la région arctique et de se questionner à savoir quels choix ont été faits pour favoriser certains domaines de réglementation au détriment de d’autres. On pourra donc se positionner face au débat à savoir si le droit international est adapté aux enjeux que fait face l’Arctique. En premier lieu, on y dresse les caractéristiques de la région arctique. En deuxième lieu, on analyse la principale convention internationale gouvernant la région pour finalement terminer par les accords spécifiques récemment adoptés pour gouverner certaines activités qui ont cours dans la région. Le contraste entre les enjeux dont fait face l’Arctique et le droit qui a effectivement été adopté démontre les choix qui ont été faits par les États et permet de déterminer si ces derniers ont bel et bien à cœur le développement durable et la protection de l’environnement de la région.
Qu’entend-on par région arctique?
Plusieurs définitions sont utilisées pour définir la région, mais les plus répandues sont celles des différents programmes du Conseil de l’Arctique. La région est donc le plus souvent définie comme comprenant des zones au nord du cercle polaire, mais également des zones qui s’étendent au sud du cercle polaire, soit en deçà du 66e parallèle.
Vous pouvez repérer à l’aide de la carte les huit États arctiques : le Canada, les États-Unis, la Russie, la Finlande, la Norvège, la Suède, l’Islande et le Danemark (Groenland).
Le Conseil de l’Arctique
Contrairement à la région de l’Antarctique, l’Arctique n’est pas gouverné par un traité spécifique pour la région. Les huit États arctiques ont plutôt choisi en 1996 par la Déclaration d’Ottawa de créer le Conseil de l’Arctique, qui est un forum intergouvernemental. Ainsi, selon son mandat établit dans la Déclaration d’Ottawa, le Conseil de l’Arctique n’est pas une organisation internationale, mais est un lieu de discussion entre les huit États arctiques.
Exercice 1 : La déclaration d’Ottawa
A. Identifiez dans la Déclaration d’Ottawa quelle autre catégorie d’acteurs est également membres du Conseil de l’Arctique?
B. Quel est le mandat du Conseil de l’Arctique?
Saviez-vous que?
Le Conseil de l’Arctique comprend six groupes autochtones qui sont participants permanents :
Le Conseil arctique de l’Athabaska
L’association aléoute internationale
Le Conseil international des Gwich’in
Le Conseil circumpolaire inuit
L’Association des peuples autochtones du Nord, de la Sibérie et de l’Extrême-Orient de la Fédération de Russie
Le Conseil saami
La fonte des glaces en Arctique est plus importante que nulle part ailleurs sur le globe. Selon plusieurs prédictions, l’Océan Arctique pourrait être libre de glaces en été d’ici 2100. L’augmentation des températures, la fonte des glaces, de la neige et du pergélisol perturbent les espèces et les écosystèmes arctiques. À cause de la plus grande accessibilité de la région causée par la fonte des glaces, plusieurs activités humaines sont également en augmentation. En particulier, il y a une augmentation de l’exploitation des ressources naturelles, principalement le pétrole, le gaz naturel et les ressources halieutiques, ainsi qu’une augmentation du trafic maritime.
Saviez-vous que?
L’Arctique contient près d’un quart des ressources pétrolières mondiales non encore découvertes, mais techniquement exploitables Les passages du Nord-Ouest et du Nord-Est présentent des routes plus courtes entre les ports européens et les ports de l’Extrême-Orient, pouvant atteindre de 35 à 60% de réduction que les passages par le canal de Suez ou le canal de Panama.
La région arctique détient certaines des pêcheries les plus productives au monde. Les espèces pêchées incluent la morue, la goberge, l’aiglefin, le hareng, le capelan, la crevette nordique et le crabe des neiges.
L’augmentation des activités humaines en Arctique exacerbe les impacts des changements climatiques sur les écosystèmes arctiques ainsi que sur les populations locales dépendantes de ces écosystèmes, en particulier les peuples autochtones. L’intérêt que suscitent les ressources de l’Arctique a également fait ressurgir des enjeux d’ordre territorial, en particulier en ce qui a trait à la délimitation du plateau continental ainsi qu’au statut juridique du passage du Nord-Ouest ainsi que de la Route du Nord, la portion russe du passage du Nord-Est.
Les changements climatiques apportent de profonds changements dans la région. Les enjeux suivants soulèvent des questions d’ordre international :
- impacts sur les espèces, les écosystèmes et la biodiversité;
- augmentation de l’exploitation des ressources naturelles, en particulier le pétrole, le gaz naturel et les ressources halieutiques;
- augmentation du trafic maritime dans les passages arctiques;
- impacts sur les populations locales, en particulier les peuples autochtones, affectant leur environnement, leur culture et leurs droits;
- délimitation territoriale et souveraineté sur les passages arctiques.
Au regard des enjeux qu’impliquent les changements climatiques, plusieurs se questionnent à savoir si le droit international qui gouverne l’Arctique est adéquat pour assurer le développement durable de la région. Comparativement à la région de l’Antarctique, il n’existe pas de traité arctique, le Conseil de l’Arctique étant seulement un forum de discussion. Cependant, la région arctique n’est pas dans un vide juridique. Elle est sujette, comme toute autre région du monde, à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Souvent considérée comme la Constitution des Océans, cette convention gouverne un certain nombre d’enjeux qui sont pertinents en Arctique.
Saviez-vous que?
La CNUDM fut adoptée en 1982 et est entrée en vigueur en 1994. De tous les États arctiques, seulement les États-Unis ne sont pas partis à la convention. Cependant, la plupart des dispositions de la CNUDM sont considérées comme étant la codification du droit coutumier. En matière de délimitation territoriale par exemple, les États-Unis sont liés par les mêmes règles pour délimiter leur territoire que les autres États arctiques, même s’ils ne sont pas sujets aux dispositions sur le règlement des différends prévus par la convention. La partie de la CNUDM sur le règlement des différends n’est pas considérée comme faisant partie du droit coutumier.
La CNUDM divise les droits et responsabilités des États sur les mers et océans. La convention se concentre davantage sur la délimitation des frontières territoriales des États et sur l’octroi de droits souverains sur l’exploitation des ressources. Des obligations de protection du milieu marin sont tout de même prévues, quoiqu’elles demeurent générales et subordonnées aux droits souverains d’exploitation.
Pour déterminer les enjeux territoriaux arctiques, il faut comprendre comment la CNUDM fonctionne et quelles règles elle impose dans l’Arctique.
La CNUDM octroi aux États une mer territoriale de 12 miles marins à partir de la ligne de base, qui normalement est la laisse de basse mer. Dans la mer territoriale, l’État a la pleine souveraineté, sous réserve du droit de passage inoffensif des navires. Dans une zone adjacente à la mer territoriale d’une largeur maximale de 24 miles marins de la ligne de base appelée la zone contigüe, les États peuvent prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir et réprimer les infractions à sa législation en matière douanière, fiscale, sanitaire ou relative à l’immigration.
De la limite de la mer territoriale s’étend la zone économique exclusive (ZEE) jusqu’à 200 miles marins à partir de la ligne de base de la mer territoriale. Dans cette zone qui gouverne les eaux surjacentes, les États ont notamment des droits souverains d’exploration, d’exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles. Les ressources visées sont principalement les ressources halieutiques et l’objectif pour la conservation et la gestion est d’éviter la surexploitation. L’attention de la CNUDM n’est pas la préservation de la biodiversité et des écosystèmes dans leur ensemble, mais bien d’assurer un « rendement constant maximum, eu égard aux facteurs écologiques et économiques pertinents » pour les espèces exploitées.
Les fonds marins et le sous-sol sont gouvernés par le régime du plateau continental. Comme la ZEE, le plateau continental est normalement de 200 miles marins à partir de la ligne de base de la mer territoriale, mais il est possible selon la CNUDM pour un État de revendiquer un plateau continental plus étendu, s’il est possible de prouver que la partie supérieure à 200 miles marins est le prolongement naturel du territoire terrestre de ce même État. Le maximum qui peut être revendiqué est de 350 miles marins de la ligne de base de la mer territoriale ou encore une distance de 100 miles marins de l’isobathe de 2500 mètres. Dans la zone du plateau continental, les États ont des droits souverains d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles. Les ressources pétrolières et gazières au large des côtes des États se retrouvent dans cette zone.
Au-delà de la ZEE et du plateau continental, se trouve la haute mer pour les eaux surjacentes et « la zone » pour les hauts fonds marins. Sous le régime de la haute mer, les États ont notamment la liberté de navigation, de recherche scientifique et de pêche. Un régime spécial a cependant été mis sur pied dans la CNUDM pour « la zone » afin d’exploiter les ressources minérales qui s’y trouvent.
Exercice 2 : La CNUDM
Identifiez dans la CNUDM les articles qui établissent la largeur des zones maritimes suivantes :
A. La mer territoriale
B. La ZEE
C. Le plateau continental
D. La haute mer
Dans la région arctique, les États ont délimité leur territoire, mais il demeure des lignes non formellement établies. La CNUDM prévoit des mécanismes pour compléter ce processus de délimitation de façon pacifique. Pour plus d'information, visitez le site de CERISCOPE.
La CNUDM gouverne la question de la délimitation territoriale des États et établit de façon précise les divers droits de passage des navires ainsi que les droits d’exploitation des ressources au large des côtes. Cependant, elle contient que des obligations très générales pour la protection de l’environnement adoptées dans l’optique de faciliter l’exploitation des ressources et la navigation. Par exemple, l’article 61 de la CNUDM prévoit l’obligation des États de conserver les ressources exploitées dans leur ZEE, mais que pour éviter leur surexploitation et assurer un rendement constant maximum d’exploitation. La partie XII se concentre sur la protection et la préservation du milieu marin, mais subordonne les obligations de protection aux droits souverains des États d’exploiter leurs ressources naturelles selon leur politique en matière environnementale et à liberté de navigation. Selon plusieurs, la CNUDM demeure qu’une convention-cadre qui doit être complétée par d’autres instruments internationaux spécifiques afin d’assurer un développement durable et la protection de l’environnement fragile de cette région.
Exercice 3 : Problème environnemental
A. Quel est le principal problème environnemental dont il est question dans la partie XII de la CNUDM? Cette section s’intéresse-t-elle à la protection des écosystèmes, la protection de la biodiversité ou la diminution de la pollution?
B. Identifiez dans la partie XII de la CNUDM les articles qui parlent de la protection de la biodiversité et des écosystèmes.
C. Identifiez dans la partie XII de la CNUDM l’article qui est spécifique à la région arctique en tant que région couverte de glace. Quelle source de pollution est visée dans cet article?
Plusieurs rapports rendus par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) et les divers groupes de travail du Conseil de l’Arctique font état de la grande vulnérabilité de l’environnement et des populations autochtones arctiques face aux changements climatiques. Cette vulnérabilité est d’autant plus importante dans le contexte de l’augmentation des activités humaines dans la région, notamment le transport maritime et l’exploitation industrielle des ressources naturelles. Pour faire face à ces changements, les États arctiques ont rejeté une approche globale visant l’adoption d’un traité de l’Arctique. Ce refus fut pour la première fois fait en 2008 par les cinq États côtiers de l’Arctique, soit le Canada, les États-Unis, la Russie, le Danemark (Groenland) et la Norvège dans la Déclaration d’Ilulissat, mais a été repris à de nombreuses occasions par le Conseil de l’Arctique dans ses déclarations officielles.
Des négociations au sein du Conseil de l’Arctique ont mené à l’adoption en 2011 d’un premier accord international entre les États arctiques. L’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes dans l’Arctique fut adopté en 2011. Selon l’article 2, cet accord a pour but de «renforcer la coopération et la coordination en matière de recherche et de sauvetage maritimes et aéronautiques dans l’Arctique». Cet accord délimite des régions dont chaque État a la responsabilité des opérations de recherche et de sauvetage. La haute mer est comprise dans ces zones.
En 2013, un deuxième accord fut adopté au sein du Conseil de l’Arctique, soit l’Accord de coopération sur la préparation et la lutte en matière de pollution marine par les hydrocarbures dans l’Arctique. Cet accord a pour but selon l’article 2 de «renforcer la coopération, la coordination et l’assistance mutuelle» entre les États arctiques pour faire face à un déversement par des hydrocarbures en Arctique. Cet accord fait mention des autorités compétentes responsables de coordonner les opérations d’urgence déployées lors de déversements par des hydrocarbures. Contrairement à l’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes dans l’Arctique, il encourage seulement la coopération si un déversement a lieu en haute mer et n’établit pas quel État sera responsable pour coordonner les activités d’urgence pour un tel incident. Il ne prévoit pas non plus de plan régional d’urgence qui porterait sur l’ensemble de la région arctique.
Il existe plusieurs accords sur des pêcheries qui se trouvent en Arctique et chaque État est responsable, en vertu de la CNUDM, de réglementer les pêcheries dans sa ZEE. Cependant, il n’y a aucune entente portant sur les zones de haute mer. Les cinq États côtiers de l’Arctique se sont entendus au début 2014 sur un moratoire sur les pêcheries commerciales dans l’océan Arctique tant qu’un accord international ne sera pas en place.
Saviez-vous que?
Les deux accords adoptés au Conseil de l’Arctique complètent des conventions internationales générales qui ont été élaborées au sein de l’Organisation maritime internationale (OMI) et de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (OACI). En effet, l’Accord de coopération en matière de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes dans l’Arctique complète la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage en mer adoptée en 1979 ainsi que la Convention de Chicago de 1944. Tous les États arctiques sont partis à ces conventions.
L’Accord de coopération sur la préparation et la lutte en matière de pollution marine par les hydrocarbures dans l’Arctique complète la Convention internationale sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures adoptée en 1990. Tous les États arctiques sont partis à cette convention. Cette convention internationale contient notamment les obligations suivantes : de développer un système d’urgence national pour faire face aux déversements par hydrocarbures, de mettre en place des autorités compétentes responsables des activités d’urgence, de notifier tout État susceptible d’être affecté par un déversement par hydrocarbures, et de coopérer avec les autres États pour établir des plans bilatéraux, et au besoin régionaux, pour faire face à des incidents impliquant des déversements par hydrocarbures. Les États arctiques se conforment à ces obligations de la Convention internationale sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures et ont déjà établi des plans bilatéraux entre voisins pour coordonner leurs activités.
Conclusion
La région arctique est en plein bouleversement. De nouveaux enjeux font surface avec les impacts des changements climatiques sur la région ainsi que l’augmentation des activités humaines. Le droit qui gouverne l’Arctique est fondé principalement sur la CNUDM. La CNUDM apporte des solutions aux problèmes juridiques concernant la délimitation territoriale et la souveraineté en Arctique. D’ailleurs, les États arctiques s’y conforment et prennent des mesures pacifiques pour délimiter les frontières encore litigieuses. Cependant, d’autres enjeux demeurent laissés de côté par les États. Quoique certains accords aient été récemment adoptés au sein du Conseil de l’Arctique, ils ne contribuent pas de façon significative à compléter le droit international déjà en place sur des questions liées au développement durable et à la protection de l’environnement de la région arctique. Le développement de ce droit demeure pourtant nécessaire pour assurer une approche globale des enjeux de la région et encadrer les nombreuses activités humaines qui auront cours en même temps dans une des régions les plus fragiles du globe.
Livres et articles
Byers, Michael. International Law and the Arctic, Cambridge, Cambridge University Press, 2013.
Koivurova, Timo, E Carina H. Keskitalo & Nigel Bankes (eds), Climate Governance in the Arctic (New York: Springer, 2009).
Koivurova, Timo & Erik J Molenaar. International Governance and Regulation of the MarineArctic, Overview and Gap Analysis (Oslo: WWF International Arctic Programme, January2009).
Koivurova, Timo. “Alternatives for an Arctic Treaty – Evaluation and a New Proposal” (2008) 17:1 RECIEL 14.
Lalonde, Suzanne. “Increased Traffic through Canadian Arctic Waters”, (2004) 38 RJT 49.
Pooter, Hélène de, L’emprise des États côtiers sur l’Arctique (Paris, Éditions A. Pedone, 2009).
Rothwell, Donald R. “The Arctic in International Law: Time for a New Regime?” (2008) 15:1 BJWA 241.
Rapports
ACIA. Impacts of a Warming Arctic – Arctic Climate Impact Assessment (Cambridge: Cambridge University Press, 2004).
Arctic Transform, Background papers
Reportages
Radio-Canada, Émission Découverte, Reportage du dimanche 5 septembre 2010, L’Arctique en pleine mutation : s’adapter au changement.
Radio-Canada, Émission Découverte, Reportage du dimanche 29 mars 2009, L’Arctique en pleine mutation : transiter par l’Arctique.
Exercice 1 : La déclaration d’Ottawa
A. Selon l’article 2 de la Déclaration d’Ottawa, les participants permanents, regroupant les peuples autochtones des huit États arctiques, sont également inclus dans le forum de discussion du Conseil de l’Arctique.
B. Selon l’article 1 de la Déclaration d’Ottawa, le mandat du Conseil de l’Arctique est de « favoriser la coopération, la coordination et l’interaction » entre les membres et les peuples autochtones sur les problèmes communs de l’Arctique portant sur le développement durable et la protection de l’environnement, de superviser les programmes sous l’administration du Conseil de l’Arctique, incluant un programme pour le développement durable, ainsi que diffuser l’information et promouvoir l’éducation du public. Il est important de noter que, selon son mandat, le Conseil de l’Arctique se concentre donc sur le développement durable et la protection de l’environnement.
Exercice 2 : La CNUDM
A. La mer territoriale est de 12 mm à partir des lignes de base de la mer territoriale. Article 3
B. La ZEE a une limite de 200 mm à partir des lignes de base de la mer territoriale. Article 57
C. Le plateau continental a une limite de 200 mm à partir des lignes de base de la mer territoriale. Il peut s’étendre au-delà de 200 mm, mais ne doit pas dépasser 350 mm des lignes de base de la mer territoriale, ou encore ne pas excéder 100mm de l’isobathe de 2500 mètres. Article 76
D. La haute mer comprend toutes les parties de mer qui ne sont pas comprises dans les eaux intérieures, la mer territoriale ou la ZEE d’un État. Article 86
Exercice 3 : Problème environnemental
A. La partie XII se concentre sur l’obligation de prévenir, réduire et contrôler la pollution du milieu marin.
B. Aucun article de la partie XII de la CNUDM ne fait référence à la protection de la biodiversité ou des écosystèmes. Cette partie adopte une approche sectorielle pour demander aux États de réglementer les sources de pollution par secteur, soit celle provenant des industries terrestres (pollution tellurique), des navires, des installations utilisées pour l’exploration et l’exploitation des ressources dans le sous-sol marin ou d’autres installations (voir en particulier l’Article 194).
C. L’article 234. Cet article permet aux États côtiers de l’Arctique d’adopter des règles plus contraignantes que celles adoptées au niveau international pour réglementer la pollution par navires seulement.